Globale løsninger for flygtninge og migranter - Take-aways fra Christiansborgkonferencen

Den 21. februar 2019 afholdt Folkekirkens Nødhjælp, Dansk Flygtningehjælp, FN-forbundet og Globalt Fokus en konference på Christiansborgom de to nye FN-aftaler for flygtninge og migration. Formålet var at udbrede kendskabet til de to aftalers indholdogfremmeen samtale om, hvad de betyderfor Danmark og aftalernes potentiale både indenfor og udenfor landets grænser. Arrangørerne havde inviteret et bredt udsnit af organisationer, meningsdannere samt den brede offentlighed. Med 160 registrerede deltagere og flere på venteliste var der fuldt hus.

På konferencen, som havde Mogens Jensen, MF fra Socialdemokratiet som vært, gav seks eksperter oplæg om de to aftaler. To forskere fortalte om aftalernes juridiske og politiske placering og muligheder i det internationale system. Repræsentanter fra UNHCR, Dansk Flygtningehjælp og Folkekirkens Nødhjælp fremlagde deres syn på aftalernes potentiale for at forbedre indsatsen for de mennesker det hele handler om: flygtninge og udsatte migranter. Arrangementet sluttede med en opsamlingsdebat med deltagelse af Christian Friis Bach, Birgitte Qvist-Sørensen, Thomas Gammeltoft-Hansen og Jan E. Jørgensen, MF fra Venstre.

Konferencens forskellige indlæg kan sammenfattes i fire overordnede anbefalinger:

1. Giv noget for at få noget: De to FN-aftaler er i alles interesse. Vestlige lande vil gerne bekæmpe irregulær migration ved at forbedre leveforholdene i de områder,hvor flygtninge og irregulære migranter kommer fra. Lande, der afsender migranter vil gerne have udvikling og flere legale migrationsmuligheder for deres borgere. Lande, der huser mange flygtninge, har brug foraflastning fra det internationale samfund. De to FN-aftaler leverer rammen til at realisere sådanne fælles interesser med respekt for menneskerettighederne. Da aftalerne ikke er juridisk bindende, afhænger realiseringen af dette potentiale af, hvad der politisk fyldes i dem. De fordrer gensidighed og dermed vilje til kompromisser og reel byrde-og ansvarsfordeling. For Europa, herunder Danmark, kalder dette blandt andet på en væsentlig opgradering af den finansielle støtte, samt øget mulighed for lovlig migration og genbosætning via FN’s kvotesystem af de flygtninge, der ikke kan beskyttes i nærområderne.
   
   
2. Tænk langsigtet fra begyndelsen: Begge aftaler understøtter dansk bistandspolitiks erklærede mål om at tænke langsigtet og bygge bro mellem udvikling og humanitær bistand. I forhold til Flygtningeaftalem leverer den danske bistand allerede et vigtigt bidrag til at fremme en omstilling fra en kortsigtet, humanitær indsats, hvor flygtninge holdes isoleret i lejre, henimod en langsigtet udviklingsindsats, hvor flygtninge fra begyndelsen inkluderes i deres værtssamfund på en måde som også er til gavn for lokalbefolkningen. EU og Danmark bør udbygge investeringen i en sådan helhedsorienteret indsats i samarbejde med værtslande og det lokale civilsamfund.
   
   
3. Fasthold fokus på at bekæmpe fattigdom – ikke migration: Det er kortsigtet og potentielt kontraproduktivt at lade prioriteringen af bistanden afhænge af et snævert ønske om at begrænse migration. Fokus i dansk udviklingsbistand bør fortsat være på den stærke tradition for fattigdomsbekæmpelse og princippet om ”leave no-one behind”. Samtidig bør man i højere grad arbejde med migration – ikke mindst regionalt - som en positiv motor for udvikling. 
   
   
4. Vis vejen og gentænk paradigmeskiftet: Flygtningeaftalens mål om, at flygtninge bliver selvforsørgende og inkluderede i de samfund, de bor i, bør give anledning til en politisk kursændring i forhold til integration i Danmark. Danmark bør sikre og udbygge flygtninges muligheder for selvforsørgelse, værdighed og varige løsninger og på denne måde fortsat agere foregangsland for de store værtslande i nærområderne. Danmark bør desuden genoptage og udvidesindeltagelse i FN’s kvoteordning.

Konferencens første tema: FN-aftalerne og deres juridiske betydning

Denne del af konferencen fokuserede på aftalernes overordnede indhold samt deres juridiske kontekst og blev præsenteret af Thomas Gammeltoft-Hansen, Københavns Universitet.

• Aftalerne er blevet til på baggrund af et anerkendt behov for styrket internationalt samarbejde om menneskelig mobilitet.
  
  
• Aftalerne er ikke juridisk bindende. Fordelen ved dét er politisk fleksibilitet, som muliggør løbende tilpasning, hvis virkeligheden ændrer sig. Derudover er fordelen ved en politisk frem for en juridisk aftale, at flere aktører kan inddrages og bidrage, herunder civile organisationer, virksomheder og lokale aktører. Ulempen er, at aftalerne kun er så stærke, som den politiske opbakning der eksisterer omkring dem. Det udfordrer den forudsigelighed, som ellers var et grundlæggende behov, aftalerne skulle dække. 
  
  
• Modsat for flygtninge findes der ikke en eksisterende international juridisk ramme for beskyttelsen af migranter og regulering af migration. Med migrationsaftalen gør FN’s medlemslande et første forsøg på at opsummere en række overordnede principper og samle forskellige eksisterende forpligtigelser og rettigheder. Migrationsaftalen kan således siges at være banebrydende. 
  
  
• Flygtningeaftalen er meget anderledes. Det er en teknisk aftale med fokus på organiseringen af flygtningebistanden. Den er bemærkelsesværdig nedtonet, når det kommer til rettigheder og indeholder intet om kontroversielle områdersom f.eks. ulovlig grænsekontrol uden adgang til asyl, brug af frihedsberøvelse samt manglende ret til at arbejde og forsørge sig selv i mange nærområdelande. Men aftalen er væsentlig, da det gælder om at komme væk fra “containermodellen”, hvor flygtninge fastholdes på nødhjælpspakker og passiv bistandi årevis.  
  
  
• Flygtningeaftalen er dog ikke lykkedes med at skabe en substantiel og forudsigelig global byrdefordelingsmekanisme. Modellen replicerer reelt tidligere ad-hoc tiltag. Forudsigelighed er imidlertid afgørende for om de store værtslande fortsat vil bære størstedelen af ansvaret. 
  
  
• Tendensen til at skubbe ansvaret væk, have fokus på midlertidighed, og lave ophør af kvoter stiller spørgsmålstegn ved, om man i en dansk politisk sammenhæng er klar over, hvilken ramme man agerer indenfor, nemlig en ramme hvor man skal give noget for at få noget. Det være at levere øgede kvoteordninger for at værtslandene i nærområder indvilliger i at huse store flygtningebefolkninger; eller det kunne være at levere flere muligheder for lovlig migration fra tredjelande for at få oprindelseslande til at tilbagetage irregulære migranter.

Konferencens andet tema: Forskellige perspektiver på Flygtningeaftalen

Andel del af konferencen satte spot påFlygtningeaftalens potentiale fra et FN-og et NGO-perspektiv i nærområderne, samt aftalens betydning i en dansk kontekst. Disse blev præsenteret af Henrik Nordentoft, UNHCR; Karin Lind, Folkekirkens Nødhjælp samt Josephine Fock, Dansk Flygtningehjælp.

• For UNHCR giver Flygtningeaftalen anledning til håb for de mere end 25 millioner flygtninge i verden, som fortjener bedre beskyttelse og flere muligheder for at leve et værdigt og meningsfuldt liv, mens de er i eksil. Samtidig er aftalen positiv for de værtsbefolkninger, som huser flygtninge, da aftalen også fokuserer på dem og deres udviklingsbehov. Værtslande og samfund påtager sig et stort globalt ansvar og skal anerkendes og kompenseres for det. 
  
  
• Selvom Flygtningekonventionen giver et retsligt grundlag for flygtningebeskyttelse, indebærer den ikke regler og aftaler om netop global solidaritet, byrde-og ansvarsfordeling. Det får vi med Flygtningeaftalen, der på flere måder kan være en game changer.
  
  
• Flygtningeaftalen gør også op med et system opbygget over mange år, hvor flygtninges behov i mange nærområdelande primært er blevet varetaget af FN. Værtslande har i ringe grad haft ansvaret for eller fået midler til at håndtere flygtningesituationer med den problematiske konsekvens, at flygtninge er blevet holdt adskilt fra det omgivende samfund. Værtsbefolkninger har i ringe grad fået gavn af at lægge hus og jord til flygtninge. Dette ’øko-system’ er ikke bæredygtigt, også fordi de humanitære midler ikke rækker til at opretholde den tilgang.
  
  
• I Østafrika har Flygtningeaftalen allerede haft positiv effekt. I Uganda har den understøttet en i forvejen progressiv flygtningepolitik, der giver flygtninge en række rettigheder, herunder retten til at arbejde, starte virksomhed, flytte, samt deltage i nationale planlægningsprocesser.
  
  
• Også i Kenya har Flygtningeaftalen været udgangspunkt for et kursskifte i den måde landet håndterer flygtninge i den nordvestlige del af landet. Ved oprettelsen af Kalobeyei-bosættelsen er man gået væk fra en lejr-tilgang og henimod en tilgang, hvor flygtninge har lige adgang til offentlige serviceydelser, og hvor der er fokus på jobskabelse for både flygtninge og værtsbefolkning. Lignende skift ser man i Etiopien.
  
  
• Ser man på Østafrika, viser Flygtningeaftalen sit værd på særligt tre måder. For det første ved at sikre rammer, der giver flygtninge mulighed for at agere som forbrugere og producenter i områder med lav fødevaresikkerhed og høj fattigdom. Det er til gavn for lokaløkonomien. For det andet fremmer Flygtningeaftalen lokalt og nationalt lederskab og ansvar ift. håndteringen af flygtninge. Frem for isolerede flygtningelejre styret af FN muliggør dén tilgang en bedre samtænkning med lokale udviklingsplaner og samfundsforhold, som reducerer konflikter mellem flygtninge og værtsbefolkninger. Og for det tredje har Flygtningeaftalen medført et langt større fokus på, hvordan lokalt og internationalt erhvervsliv involveres på en meningsfuld måde, der rækker udover filantropi og CSR, og i stedet fokuserer på investeringer, der giver forretningsmæssigt mening og jobskabelse lokalt.
  
  
• Danske humanitære- og udviklingsaktører kan bidrage til implementeringen af principperne i de to aftaler ved at gå foran og vise, at principperne faktisk kan implementeres. Der er for eksempel mange muligheder for at inddrage lokale og internationale virksomheder og skabe økonomisk udvikling, som kommer både flygtninge og lokale befolkninger til gode. Folkekirkens Nødhjælp har i et samarbejde med Mukwano, en stor ugandisk virksomhed, sikret investeringer i produktion af solsikkefrø, dervil skabe arbejdspladser og afledte økonomiske fremskridt for både flygtninge og lokale indbyggerei værtssamfundet.
  
  
• Flygtninge- og migrationsaftalerne understøtter et fokuspunkt idansk bistandspolitik om at tænke langsigtet og bygge bro mellem den humanitære bistand og udviklingsbistanden. Specielt i langvarige kriser bør man tænke ud over 6-12 måneders indsatser, men i stedet anvende mere integrerede, bæredygtige og oftest meget billigere løsninger fra starten af en krise. Samtidig bør man overveje, hvordan den langsigtede udviklingsbistand kan understøtte indsatsen for flygtninge og de lokalbefolkninger, der huser dem.
  
  
• I en dansk integrationskontekst er det særligt flygtningeaftalens andet mål om, at flygtningebliver selvforsørgende og inkluderede i de samfund, hvor de bor, som er central.
  
  
• Historisk har Danmark sat høje standarder for modtagelse, integration og rettigheder til flygtningemed adgang til danskundervisning, arbejde, uddannelse, bolig, tolk, sundhedsydelser, permanent ophold og statsborgerskab, samt tilslutning til FN’s kvoteordning.
  
  
• Desværre ser vi, at Danmark bevæger sig i en negativ retning i forhold til flygtninges rettigheder og integration. Særligt det øgede fokus på midlertidighedi dansk integrationspolitik har en negativ indvirkning på flygtninges trivsel og integration. En undersøgelse Dansk Flygtningehjælp netop har udgivet, viser, at personer med flygtningebaggrund oplever stress, mistrivsel og utryghed som følge af de konstante lovændringer på udlændingeområdet – særligt siden 2015.
  
  
• Danmark burde i stedet bevare og udbygge rollen som foregangsland ved at understøtte integration og styrke flygtninges fremtidsmuligheder og ved at genoptage og udvide vores deltagelse i kvoteordningen. Flygtningeaftalen giver dermed anledning til en politisk kursændring. Danmark burde bevare og udbygge flygtninges muligheder for selvforsørgelse, værdighed og varige løsninger.

Konferencens tredje tema: Perspektiver på Migrationsaftalen

Den tredje del af konferencen fokuserede på Migrationsaftalen, både set fra et afrikansk og et ’mixed migration’ perspektiv. Dette blev præsenteret af henholdsvis Hans Lucht fra DIIS og Peter Klansø fra Dansk Flygtningehjælp

• Afrikanske landes opbakning til migrationsaftalen bunder i en interesse i at ændre diskursen omkring migration – særligt afrikansk migration mod Europa. Migration er en central del af afrikanske økonomier. Især for familier og husholdninger der har slægtninge i den vestlige verden, er migration et fundamentalt socialt sikkerhedsnet. Derfor er aftaler om at begrænse migration eller hjemtage irregulære migranter meget upopulært i mange afrikanske lande.
  
  
• Sætter man dette op imod de interesser som vestlige lande, herunder Danmark, har i migrationsaftalen, så oplever afrikanske lande en grundlæggende konflikt mellem udefrakommende krav om kontrol og hjemsendelse, og hvad befolkningerne ønsker.
  
  
• Det er næppe spiseligt for afrikanske lande at acceptere aftaler hvor eksempelvis læger, sygeplejersker,og ingeniører kan komme til Europa mod at landene hjemtager uuddannede, irregulære migranter. 
  
  
• Samtidig vil afrikanske lande gerne ændre på mediebilledet af desperate migranter der drukner på Middelhavet. Fra afrikansk side ønsker man i stedet at tale om migranters bidrag til hjem - og modtagerlandes økonomi og arbejdsmarked. Man vil derfor gerne bruge Migrationsaftalen som løftestang til at fremme industrialisering, jobs, og muligheder. Man ønsker at migration bliver et valg, ikke en nødvendighed. 
  
  
• Flere afrikanske lande ser Vestens militære interventioner i Afrika som en del af problematikken, eksempelvis i Libyen, hvor afsættelsen af Gadaffi og den efterfølgende borgerkrig har fjernet et vigtigt arbejdsmarked for afrikanske migranter 
  
  
• Fra afrikansk side bakker man op om kampen mod smugling og trafficking, men har væsentlige udfordringer med de midler der tages i brug, og de aftaler man bliver presset til at indgå med vestlige lande. 
  
  
• Det er vigtigt at få styr på fakta i migrationsdebatten og huske på, at det for langt den største dels vedkommende er et positivt fænomen. I Danmark er der f.eks. flere migranter fra Italien end fra det samlede afrikanske kontinent. Langt den største del af migration i verden er regulær, og en markant andel deraf er sæson-baseret, som er et win-win fænomen. Problemet er, at tre af de helt store ”aftagere” af sæson-betonet migration, nemlig Libyen, Mellemøsten og Elfenbenskysten, er lande/regioner hvor der i senere år har været konflikt eller hvor ruterne er lukket pga. af konflikt. 
  
  
• En anden vigtig nuancering er, at der også er mange steder i verden, hvorfra folk slet ikke migrerer (CAR, Kenya). Samtidig er det også vigtigt at påpege at det fænomen, som vi særligt så i 2015-2016, kaldes anden-bølge migration, hvor anerkendte flygtninge grundet meget ringe livskvalitet for flygtninge i nærområderne vælger at søge videre og ender i en migrationssituation. 
  
  
• Ligegyldig hvilken grund det enkelte menneske måtte have til at migrere irregulært, så er de udsat for de samme horrible overgreb og udnyttelse. Dansk Flygtningehjælps data tilsiger, at næsten halvdelen af alle kvinder som migrerer irregulært, er udsat for overgreb. Det er ikke acceptabelt. 
  
  
• Migrationsaftalen er en god politisk ramme og hensigtserklæring. Den baserer sig på menneskeret og ordentlighed. Dens svaghed er, at den ikke er bindende, og at stater i ringe grad kan holdes til ansvar. Ikke desto mindre tilbyder den en løbende global dialog om migration, som vi ikke havde før. Civilsamfundet har en vigtig rolle ift. at overvåge at aftalen fører til handling. 
  
  
• Danmark bør have en stærk interesse i migrationsaftalen, og bør tænke den i sammenhæng med Flygtningeaftalen. Der er en tæt sammenhæng mellem anden-bølge migration af flygtninge og levevilkårene for flygtninge i nærområder – her bør investeres massivt.  
  
  
• Danmark skal ikke fokusere på at stoppe migration, for det giver ikke mening. I stedet bør man arbejde med migration som en positiv motor for udvikling. Vi skal ikke gøre vores bistand afhængig af migration, da befolkningen i mange fattige lande ikke migrerer og dermed vil blive overset. Det vil udfordre vores gode tradition for et fattigdomssigte i udviklingsbistanden.

Læs også reportagen fra konferencen her.